A questão habitacional no Brasil até os anos 90

No Brasil, há um conjunto de alternativas (aluguel, compra no mercado formal etc.) que não consegue responder a crescente demanda social por habitações.

Poderiam ser arroladas as seguintes alternativas de equacionamento do problema da moradia.

• O aluguel nas condições conhecidas contrata por tempo indeterminado e sempre sujeito a ser requisitados pelo dono do imóvel
• Mercado Formal das empresas de construção civil, com possibilidade de financiamento pelo SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
• Programas de interesse, desenvolvido pelo BNH (extinto em novembro de 1986, suas funções e programas foram absorvidos pelo CEF – Caixa Econômica Federal)
• Nessa modalidade incluem - se os conjuntos residenciais construídos por: COHABS – Companhias de Habitação, Cooperativas de Habitação, Institutos, Mercado de Hipotecas, empresas, Sindicatos e outros como o PRÓ-MORAR – Programa de Erradicação de Habitações subnormais
• Mercado informal – paralelo ou clandestino formado pelas moradias sem licença das prefeituras, pelas populações de baixa renda, (autoconstrução – mutirão)
• Ocupações de áreas públicas ou privadas ou construções semi-acabadas.

Um estudo mais aprofundado das políticas públicas em geral e da política habitacional em particular, no Brasil, conduz, no mínimo, a uma discussão quanto á sua eficácia. Azevedo & ANDRADE (1982) analisam as políticas engendradas pelo poder público na área de habitação popular e de saneamento urbano através da Fundação da Casa Popular (FCP), criada em 1946, e do Banco Nacional da Habitação, criado em 1964. De modo quase didático e com base em uma série de evidências empíricas, os autores demonstram as origens da atual política habitacional no período dos governos populistas, calcada em princípios distributivistas e com uma nítida perspectiva clientelista, marcada pelo “paternalismo autoritário”.

Segundo os autores, evidencia-se que tanto mais se destinou verbas para a construção de habitações populares quanto mais se buscou respaldo popular para os vários governos do período populista.

Entretanto, as realizações da Fundação da Casa Popular (FCP) evidenciam a baixa prioridade que os governos populistas concederam ao problema da habitação, embora se admita que “para uma avaliação rigorosa da política habitacional do populismo fosse necessária a incorporação de informação sobre a atuação dos instintos, das caixas de pensões, do poder publico estadual e até mesmo de algumas prefeituras de grandes cidades”.

A questão habitacional no Brasil começa a emergir no contexto da intensificação do processo de industrialização da economia, que remonta ao inicio do século passado, tendo como ingredientes a abolição da escravatura, o declínio da economia cafeeira (1929) com a migração campo-cidade e a chegada de imigrantes europeus, especialmente em São Paulo. A conseqüência desta combinação de fatores foi percebida pelas elites, na medida em que , sem oferta habitacional planejada para a demanda crescente, predominaram formas precárias de abrigo através do aluguel de quartos  em cortiços, casas de cômodos e estalagens , sempre com alto grau de adensamento, insalubridade e insegurança.

A primeira resposta pública ao problema foi a adoção de uma política de reformas urbanas de caráter higienista e de uma legislação rigorosa de controle urbanístico, aplicada as áreas centrais da cidade. Há também o registro de algumas iniciativas de estímulo á construção de cortiços com melhores condições de salubridade, através de linha especiais de financiamento.

Estas medidas começaram a surgir, a partir da década de 1930, formas igualmente precária de ocupação, porém mais afastadas das áreas nobres. Estas, então denominadas favelas, mocambos, alagados, palafitas, vilas ou malocas, de acordo com a região, se caracterizavam por processos de ocupação espontânea de áreas desvalorizadas, geralmente com condições ambientais adversas, como encostas ou áreas alagavam.

Paralelamente, ainda no final da década de 1970, inicia-se uma forte mobilização da sociedade brasileira em prol da democratização, cuja organização girava em torno de demandas específicas vinculadas a alguma dimensão da questão urbana. Movimento da moradia e dos sem terra (urbano), movimento pela regularização de loteamentos, movimentos de favelas pelo acesso aos serviços de água, luz e esgoto e movimento pela instalação de creches comunitárias são lutas que surgem ao mesmo tempo em que cresce a resistência ás ações de remoção de favelas. 

O que mudou? Está mais fácil o acesso a moradia? Como referência para esta análise usamos bibliografias de 1992 e 1999, anteriores ao PMCMV.  Mas podemos destacar que muitas das questões aqui levantadas continuam bem atuais e se pegarmos o mesmo texto daqui a dez anos, creio que pouca coisa terá mudado. 

Política de Habitação - Era FHC

A posição oficial sobre a “política habitacional” da era FHC está explicitada em dois documentos:

“Política Nacional da Habitação”, de 1996 (apud Santos,1999) e “Política de Habitação" e diagnosticaram a evidente ineficiência do sistema, e, segundo Santos, estão ancorados sob quatro premissas básicas:

1) a focalização de políticas públicas voltadas para a área habitacional no atendimento a camadas populacionais de baixa renda (85% do déficit);

2) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a gestão dos programas federais de habitação;

3) o reconhecimento, por parte do governo, da sua incapacidade de resolver sozinho o problema habitacional do país e da necessidade de tentar melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil;

4) o reconhecimento, de políticas públicas não devem negligenciar a grande parcela da população de baixa renda do país que trabalha no setor informal da economia e /ou habita moradias informais (Santos,1999,p.22).

A partir dos diagnósticos, permanece o Habitar Brasil e se estrutura o Pró-Moradia. Ambos os programas prevêem que os estados e municípios apresentam projetos ás instâncias federais que decidem, ou não, a liberação de recursos. Os técnicos levam em conta a disponibilidade de recursos de qualidade. O papel de gestor de políticas públicas vendo fortalecido pelos municípios brasileiros, ao menos por aqueles que conseguem ter uma receita fiscal própria. Segundo trabalho recente de Rolnik e Domekh (2001) a participação dos municípios na receita total disponível aumentou de 9,5% (1980) para 16,9% (1992) .Ao mesmo tempo, e de maneira desproporcional, aumentou as competências municipais no setor social de saúde, educação, assistência social e habitação.

A transferência de poder decisório para o município tem duas vertentes, segundo Rolnik e Somekh. A primeira, com um perfil democratizante, compreende a descentralização como a forma de maior participação dos cidadãos no controle e responsabilidade social. Na segunda, o interesse está ficando nos processos de modernização gerencial da gestão pública, o que significa o aumento da eficiência.

A palavra de ordem do governo de Fernando Henrique Cardoso foi a descentralização administrativa. Como exemplo citamos as acirradas discussões travadas na Conferência de Assentamentos Humanos da Onu – Habitat II, sediada em Istambul, em 1986, na qual foi realizada uma Assembléia Mundial de Cidades. Chegou-se a discutir a possibilidade de uma Federação Mundial de Cidades ocupar um lugar no Conselho das Nações Unidas. A esse respeito, Maricato faz uma importante observação: a agenda do Habitat II está uma das questões necessárias para o sucesso da Política de Habitação é a preparação do aparato institucional-administrativo dos governos municipais, tendo em vista ser esse o nível de governo mais próximo da comunidade e dos problemas a serem enfrentados. Há que se assegurar a escolha e aplicação adequadas de programas e projetos deles decorrentes e, também a criação de condições para uma atuação preventiva e indutora, de tal maneira que as energias geradas pelo esforço da própria população na edificação de seu habitat possa ser aproveitadas de forma racional e eficiente.(Programa Habitar Brasil/BID2000,p.1-2)

Políticas de habitação e a legislação

O direito á habitação foi incluído como um dos direitos fundamentais do cidadão brasileiro, juntamente com saúde e educação, somente em março de 1999, através da emenda constitucional. Apenas o reconhecimento formal de direito não resulta em práticas eficazes para solucionar a carência de habitação no país. De qualquer forma, a presença da questão habitacional e mais amplamente, da questão urbana na lei tem um histórico de mobilização popular.
Durante a década de 80 os seguimentos envolvidos de forma com a questão da habitação se articularam em nível nacional através do Fórum de Reforma Urbana e o esforço resultou na elaboração de uma proposta para a Assembléia Nacional Constituinte concretizada na Emenda Popular da Reforma Urbana. Segundo Laverdi:
No decorrer da década de 80, questão urbana constituiu-se como problema nacional, mesmo porque foi visualizada por uma verdadeira teia de movimentos populares que se articularam numa infinidade de entidades por todo o país. Nesse contexto, situavam: movimentos populares de creches, mutuários do BNH, inquilinos, loteamentos clandestinos e irregulares, moradores de cortiços, favelados, mutirantes, movimentos e outros. (Laverdi, 1999 ,p.171).
A Constituição de 1988 municiou as gestões municipais para a solução de problemas estruturais, a saber. Artigo 23 dispõe que “é competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ... promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais”. No capítulo da Política Urbana, o artigo 182, parágrafo 1º, estabelece: “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. A partír deste instrumental, os governantes municipais teriam mecanismos jurídicos para, solucionar, ao menos amenizar um grave problema que é de moradia para a população de baixa renda e diminuir as gritantes desigualdades no acesso ao solo urbano. A Constituição também concedeu amplos poderes ao poder municipal para coibir as especulações imobiliárias e punir os especuladores.
Após o Impeachment do presidente Collor em 1992, o governo Itamar Franco procedeu ás alterações na área da habitação popular, iniciando uma política de descentralização e parceria com os Estados e Municípios .Os primeiros programas Habitar-Brasil e Morar-Município foram estruturados.

A questão da Habitação

Na luta pela sobrevivência, a habitação constitui aspecto central nas necessidades humanas básicas, sendo curioso e completo a maneira como as sociedades só organizam dentro de seu contexto histórico diante dos problemas do abrigo ou moradia.
Desde as cavernas primitivas até os finíssimos apartamentos atuais, muitas têm sido as modalidades de moradia e opções arquitetônicas deixando evidente que a demanda por moradia depende das condições.
Materiais e culturais de cada localidade e de cada grupo de indivíduos.
Exemplo dessa diversidade são os iglus da esquinas, as ocas das aldeias indígenas, tendas africanas ou as barracas de grupos nômades, e no Brasil, as senzalas para abrigar a força de trabalho escravo, as casas de pau-a-pique e cobertas de sapé, muito comuns no meio rural, os casarões de madeira com alicerce em alvenaria emerguido de 50 a 80 centímetros do chão, no sul do país, propiciadas pela enorme quantidade de madeira outrora disponível. A solução do problema da moradia ganha contornos que participam da vida social.

História da Habitação no Brasil - Parte II

Os anos 70, os argumentos para industrialização da construção brasileira se efetivem urgentemente, assim como na década de 50, comparece no artigo (Acrópole, 1970 nº 380, p.32.37) do arquiteto de Walter Gropius que a moradia é um “problema de necessidade de massas”. Sendo assim, nega a possibilidade de qualquer intervenção do usuário no processo industrial de fabricação de casas e amplia a atuação dos técnicos no alcance de resultados satisfatórios no que se refere à economia, mas também, tecnologia e forma. No que se refere ao foco de atenção, duas mudanças significativas devem ser ressaltadas. A primeira, em relação á importante análise crítica sobre as políticas públicas habitacionais e os processos de produção no canteiro de obras bem como as diretrizes do urbanismo e das habitações do movimento moderno. A segunda, referindo-se às experiências dos projetos habitacionais internacionais da Argentina e Cuba, e não mais somente os da Europa.
Outra crítica, feita por Ermínia Maricato, refere-se às contradições entre os equipamentos consumidos e a qualidade da construção e do espaço das moradias. Seu artigo (Módulo, 1982, nº69, p.28-30), mostra que “o interior da casa popular revela, aos olhos de quem o analisa, as contradições da vida doméstica, do universo ideológico, do padrão de consumo criado pelo tipo de crescimento industrial adotado pelo capitalismo brasileiro a partir dos anos 50, que se combina contraditoriamente a uma situação de baixo poder aquisitivo e de precariedade das condições de vida das massas trabalhadoras”.
Os anos 1990, nesse período, crescem a divulgação de projetos de pesquisas vinculadas à questão habitacional realizadas, sobretudo, nas universidades brasileiras. Mas também, práticas alternativas às existentes começam a fazer presença. Um exemplo disso é o trabalho desenvolvido pelo Núcleo de Pesquisa em Tecnologia de Arquitetura e Urbanismo, (NUTAU/USP), apresentado no artigo.
(Projeto, 1996, nº. 193, p 24), que tem o principal objetivo de aumentar a eficiência da autoconstrução no país através da oferta de pré-fabricados adequados. Outro exemplo são os edifícios do alojamento de estudantes, da creche-escola, do restaurante e do centro comunitário, construídos em pré-fabricados de cerâmica.
A presença da habitação como tema de discussão parece garantida ainda por décadas. O pré-debate da Conferência das Nações Unidas de Istambul, 1996, relacionou não só a moradia como foco de atenção, mas naturalmente, suas vinculações como urbanização, posse de terra, gestão urbana e mesmo a participação feminina, além do “direito à saúde”, instaurado por Henri Lefébvre na década de 60.
A medida que avançamos nas pesquisas verificamos que a questão da gestão urbana , e o acesso mais democrático á habitação no seu bojo, entraram sim na pauta das preocupações dos atores políticos, e foram com concretizadas nas Leis Orgânicas Municipais e Planos Diretores. No obstante, a transposição de alguma vontade política expressa em lei não significou a viabilização de projetos rigorosos e coerentes para garantir um acesso mais democrático à cidade para as camadas populares. Os obstáculos são de ordem legal e também política. Vemos ocorrer à regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal após longos anos (Lei nº 10.257 de Julho de 2001 – Estatuto da Cidade), os artigos previam a possibilidade de uma administração do espaço urbano de forma mais democrática, instituindo diversos mecanismos que permitiriam uma maior intervenção no espaço, entre eles a taxação do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) progressivo no tempo, para áreas não constituídas.
A realidade é que, cada vez mais, cidades de porte médio são apontadas como excelentes locais para se viver e se investir. Aparecem frequentemente como “ilhas de prosperidade”. No decorrer da década de 1990, a imprensa descobriu a existência de um Brasil de interior pujante, no qual cidades médias oferecem um pouco de tudo que as grandes capitais dispõe. As cidades de Londrina, Maringá e Cascavel são pólos regionais do Paraná, contudo estão rodeados de várias cidades menores, extremamente dependentes do centro e que exercem e que exercem a função de cidades dormitório.

Histórico da Habitação no Brasil - Parte I

Na época de 1920, os discursos das revistas examinadas se centram na idéia de que construção de “habitações higiênicas” pelo poder público resolveria o problema habitacional.

Tais habitações substituíram os “casebres” e as “casas de cômodos”, considerados a origem de quase todos os males.

Nos anos 30 ainda que sejam apresentadas mudanças significativas na produção da habitação durante a década de 30, algumas propostas alternativas. Como exemplo, temos a indicação de um outro modo de viver que rompe a hierarquia dos espaços rígidos por meio de um ambiente integrado, dividido por cortinas e sem espaços de serviço.

Nos anos 40, alguns preceitos, já apontados nos anos anteriores, são ampliados nesta década como, por exemplo, àqueles ligados às ações higienistas a ao controle social da população. Além disso, a produção das unidades habitacionais coletivas, articuladas com outras funções como restaurante, lavanderias, enfermaria, assim como espaços para crianças, lazer e práticas esportivas, começam a ser publicadas como solução para a insalubridade presente nas moradias isoladas – casarões, mocambos, favelas e cortiços. É inevitável perceber que a política habitacional brasileira, aquela época, já começava a se referenciar aos conceitos e ás estratégias de projeto de habitação coletiva receitada pelo movimento moderno internacional.

Anos 50, nesse período, os projetos e construções dos grandes conjuntos habitacionais, emblemáticos do movimento moderno brasileiro a ser legitimado, fazem-se presentes, orientados pela premissas já apontadas nos artigos da década anterior – a produção seriada de unidades habitacionais coletivas (moradia mínima) associada aos serviços como restaurantes, lavanderias, enfermarias, locais para crianças, passeios e práticas esportivas.

Nos anos 60, a divulgação de projetos de unidades habitacionais associados aos serviços continua, porém, como foco secundário da discussão. A promulgação dos componentes pré-fabricados, aliados ao estímulo crescente da industrialização da construção, comparece como solução central ao problema habitacional brasileiro. Hoje sabemos que a promoção da industrialização da construção não foi suficiente para minimizar os dados estatísticos referentes déficit habitacional brasileiro, estimado em 2005 em quase oito milhões de unidades, segundo a Fundação João Pinheiro. 

A pré-fabricação era também usada nos projetos dos grandes conjuntos habitacionais financiados tanto pelo governo, por meio do Banco Nacional de Habitação (BNH), quanto pelas grandes indústrias, o BNH , criado em 1964, era um banco com a função de realizar operações de crédito e gerir o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) , por intermédio de bancos de bancos privados e / ou públicos e de agentes promotores, como as companhias habitacionais e as companhias de água e esgoto.