A questão habitacional no Brasil até os anos 90

No Brasil, há um conjunto de alternativas (aluguel, compra no mercado formal etc.) que não consegue responder a crescente demanda social por habitações.

Poderiam ser arroladas as seguintes alternativas de equacionamento do problema da moradia.

• O aluguel nas condições conhecidas contrata por tempo indeterminado e sempre sujeito a ser requisitados pelo dono do imóvel
• Mercado Formal das empresas de construção civil, com possibilidade de financiamento pelo SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
• Programas de interesse, desenvolvido pelo BNH (extinto em novembro de 1986, suas funções e programas foram absorvidos pelo CEF – Caixa Econômica Federal)
• Nessa modalidade incluem - se os conjuntos residenciais construídos por: COHABS – Companhias de Habitação, Cooperativas de Habitação, Institutos, Mercado de Hipotecas, empresas, Sindicatos e outros como o PRÓ-MORAR – Programa de Erradicação de Habitações subnormais
• Mercado informal – paralelo ou clandestino formado pelas moradias sem licença das prefeituras, pelas populações de baixa renda, (autoconstrução – mutirão)
• Ocupações de áreas públicas ou privadas ou construções semi-acabadas.

Um estudo mais aprofundado das políticas públicas em geral e da política habitacional em particular, no Brasil, conduz, no mínimo, a uma discussão quanto á sua eficácia. Azevedo & ANDRADE (1982) analisam as políticas engendradas pelo poder público na área de habitação popular e de saneamento urbano através da Fundação da Casa Popular (FCP), criada em 1946, e do Banco Nacional da Habitação, criado em 1964. De modo quase didático e com base em uma série de evidências empíricas, os autores demonstram as origens da atual política habitacional no período dos governos populistas, calcada em princípios distributivistas e com uma nítida perspectiva clientelista, marcada pelo “paternalismo autoritário”.

Segundo os autores, evidencia-se que tanto mais se destinou verbas para a construção de habitações populares quanto mais se buscou respaldo popular para os vários governos do período populista.

Entretanto, as realizações da Fundação da Casa Popular (FCP) evidenciam a baixa prioridade que os governos populistas concederam ao problema da habitação, embora se admita que “para uma avaliação rigorosa da política habitacional do populismo fosse necessária a incorporação de informação sobre a atuação dos instintos, das caixas de pensões, do poder publico estadual e até mesmo de algumas prefeituras de grandes cidades”.

A questão habitacional no Brasil começa a emergir no contexto da intensificação do processo de industrialização da economia, que remonta ao inicio do século passado, tendo como ingredientes a abolição da escravatura, o declínio da economia cafeeira (1929) com a migração campo-cidade e a chegada de imigrantes europeus, especialmente em São Paulo. A conseqüência desta combinação de fatores foi percebida pelas elites, na medida em que , sem oferta habitacional planejada para a demanda crescente, predominaram formas precárias de abrigo através do aluguel de quartos  em cortiços, casas de cômodos e estalagens , sempre com alto grau de adensamento, insalubridade e insegurança.

A primeira resposta pública ao problema foi a adoção de uma política de reformas urbanas de caráter higienista e de uma legislação rigorosa de controle urbanístico, aplicada as áreas centrais da cidade. Há também o registro de algumas iniciativas de estímulo á construção de cortiços com melhores condições de salubridade, através de linha especiais de financiamento.

Estas medidas começaram a surgir, a partir da década de 1930, formas igualmente precária de ocupação, porém mais afastadas das áreas nobres. Estas, então denominadas favelas, mocambos, alagados, palafitas, vilas ou malocas, de acordo com a região, se caracterizavam por processos de ocupação espontânea de áreas desvalorizadas, geralmente com condições ambientais adversas, como encostas ou áreas alagavam.

Paralelamente, ainda no final da década de 1970, inicia-se uma forte mobilização da sociedade brasileira em prol da democratização, cuja organização girava em torno de demandas específicas vinculadas a alguma dimensão da questão urbana. Movimento da moradia e dos sem terra (urbano), movimento pela regularização de loteamentos, movimentos de favelas pelo acesso aos serviços de água, luz e esgoto e movimento pela instalação de creches comunitárias são lutas que surgem ao mesmo tempo em que cresce a resistência ás ações de remoção de favelas. 

O que mudou? Está mais fácil o acesso a moradia? Como referência para esta análise usamos bibliografias de 1992 e 1999, anteriores ao PMCMV.  Mas podemos destacar que muitas das questões aqui levantadas continuam bem atuais e se pegarmos o mesmo texto daqui a dez anos, creio que pouca coisa terá mudado. 

Bolsa Família: Cadastro Único

O cadastro único instituído pelo Decreto 3.877, de 2001, é um instrumento para identificar as famílias em situação de pobreza de todos os municípios brasileiros. Este cadastro permite nortear a implementação de políticas públicas voltadas para as famílias de baixa renda. Os dados e as informações coletados são processados pela Caixa Econômica Federal, que identifica os beneficiários e atribui o respectivo número de identificação social (NIS), de forma a garantir a unicidade e a racionalização do processo de cadastramento pelos diversos órgãos públicos.
Este banco de dados proporciona aos governos municipais, estaduais e federal o diagnóstico socioeconômico das famílias cadastradas, possibilitando a análise das suas principais necessidades. O Governo Federal utiliza o Cadastro Único para identificar os potenciais beneficiários dos programas Bolsa Família, Agente Jovem, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e desconto da tarifa de energia elétrica. Da mesma forma, vários estados e municípios já utilizam este cadastro para identificar o público-alvo dos seus programas.
A Lei que criou o Programa Bolsa Família (Lei 10.836, de 2004) prevê que o controle e a participação social do Programa Bolsa Família serão realizados, em âmbito local, por um conselho ou por um comitê instalado pelo Poder Público. Deve ser formalmente constituído pelo município, respeitando a paridade entre governo e sociedade, e deverá ser composto por integrantes das áreas da assistência social, da saúde, da educação, da segurança alimentar e da criança e do adolescente, quando existentes, sem prejuízo de outras áreas que o município julgar conveniente.
O ato do chefe do Poder Executivo municipal que institui a instancia de controle social do PBF, também conterá a indicação dos representantes do governo e da sociedade civil local e de seus respectivos suplentes, bem como a duração do mandato e a admissibilidade de recondução dos membros. Cabe ainda ao município definir o processo de escolha dos membros da instancia de controle social.
Havendo questionamento de legitimidade do processo de escolha dos membros da instância de controle social no município, deve ser encaminhado recurso à instância de controle social do Estado, para acompanhamento, e à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), para analise e providências cabíveis.
Cabe ainda ao município oferecer suporte para o efetivo funcionamento do conselho, conforme dotação orçamentária assegurada para o seu funcionamento.

O Programa Bolsa Familia

O Bolsa-Família surgiu da unificação de quatro programas: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Cartão-Alimentação e Auxílio-Gás. Por meio dele, o governo federal repassa de R$15,00 a R$ 95,00 por mês a famílias carentes, sendo o número de filhos e a renda mensal alguns critérios para os repasses. De acordo com declarações recentes do ministro do Desenvolvimento Social, Patrus Ananias, o programa atende, hoje, a cerca de 20 milhões de pessoas.
O Programa Bolsa Família foi instituído pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto 5.209, de 17 de setembro de 2004, o qual têm por objetivo a inclusão social das famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, o desenvolvimento das famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica e a promoção do acesso aos direitos sociais básicos de saúde e educação.
O PBF unificou os procedimentos de gestão e execução de transferência de renda do Governo Federal, abaixo indicados, os quais passaram a ser denominados Programas Remanescentes:

• Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação “Bolsa Escola”, instituído pela Lei 10.219, de 2001;
• Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA) “Cartão de Alimentação”, criado pela Lei 10.689, de 2003;
• Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde “Bolsa Alimentação”, instituído pela Medida Provisória 2.206-1, de 6 de 2001;
• Programa Auxílio-Gás, instituído pelo Decreto 4.102, de 2002.

Conforme previsto na lei que criou o PBF, a concessão dos benefícios dependerá do cumprimento de condicionalidades relativas ao exame pré-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento da saúde, à freqüência de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino regular, e outras previstas em regulamento.

Histórico da Segurança Alimentar no Brasil

As propostas para um Programa Renda Mínima para o Brasil têm uma longa trajetória, com algumas discussões que nos remete aos anos 1970.

A década de 1990 tem também a marca do desenvolvimento das primeiras experiências, quando “a Política de Renda Mínima ultrapassa o patamar de mera utopia, para se constituir numa alternativa concreta de política social” (Silva, Yazbeck & Giovanni, p.90).
A mobilização social pela Segurança Alimentar ganhou corpo na década de noventa, quando campanhas deflagradas por Herbert de Souza, o Betinho, deram vitalidade às ações do Governo Itamar Franco e alcançaram as ruas com os Comitês da Ação da Cidadania Contra a Fome e a Miséria e Pela Vida.
No ano de 1993, o Presidente Itamar Franco, recentemente empossado, atendendo reivindicações da sociedade civil, criou o Conselho Nacional de Segurança Alimentar que passou a coordenar as ações do Plano de Combate à Fome e a Miséria.
Em 1994, foi realizada em Brasília a Primeira Conferência de Segurança Alimentar, quando o problema da fome e da insegurança alimentar foi claramente identificado como tendo seus determinantes principais atrelados à concentração da renda e da terra em nosso país. No mesmo ano foi implantado no Distrito Federal pelo governo de Cristóvão Buarque – Bolsa Familiar para a Educação, e que garantia uma renda mínima por família pobre que mantivesse o filho na escola.

As primeiras iniciativas datam de 1995 com a implantação dos programas de garantia de renda mínima em Campinas e Ribeirão Preto, no Estado de São Paulo e no Distrito Federal.
No ano de 1995, o CONSEA (Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional) foi extinto e criado em seu lugar o Conselho da Comunidade Solidária com um Setor de Segurança Alimentar, deslocando o foco da questão específica da alimentação para o amplo eixo de questões envolvidas com a exclusão social e econômica.
Em 2000 a discussão da Segurança Alimentar teve novo impulso quando a ONG Instituto da Cidadania, dirigida por Luis Inácio Lula da Silva, reuniu quase 100 especialistas, retomando as questões de segurança alimentar e formulando um projeto político de combate à fome e à miséria no Brasil, do qual originou o programa Fome Zero, em implantação pelo Governo Federal.
Sendo importante destacar que o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso só assumiu o compromisso com a implantação e incremento desse tipo de política em 2001 no penúltimo ano do seu segundo mandato e as vésperas das eleições presidenciais.

A Constituição da Política Social no Brasil

Os anos 80 no Brasil foram marcados por um processo de redemocratização política depois de quase 20 anos de ditadura. A rearticulação de movimentos sociais, centrais de representação dos trabalhadores e partidos políticos lentamente foi pressionando pela volta das liberdades fundamentais.
Em 1989 as eleições diretas para Presidência da República, novas forças sociais e políticas passaram a disputar o controle e a gestão da máquina pública. Por outro lado, este período foi marcado por altos índices de desemprego e uma inflação galopante, fortalecendo a perversa concentração de renda no Brasil.
Contingentes cada vez maiores da população estavam a cada dia mais pobre e não tinham o mínimo de direitos garantidos. A esse propósito, Castel não hesita em afirmar (...): “O problema mais grave não é possivelmente o do desemprego. Não digo isso para diminuir o drama de três milhões de trabalhadores sem emprego, mas para propor que se olhe o que precede o desemprego – a degradação da condição do trabalhador”.
Este período se configurou, por um lado, como um processo de democratização política e por outro um injusto modelo de desenvolvimento econômico. Novos prefeitos, vereadores e deputados eleitos, muitos deles provenientes dos novos movimentos sociais e políticos, buscavam formas de exercer o poder que respondessem ao enorme déficit social, o qual crescia a cada dia e que superassem o clientelismo e o patrimonialismo, tão característicos da política brasileira.
Surgiram várias experiências que inovaram em relação às práticas políticas tradicionais. Em poucos anos, em vários municípios e estados, surgiram experiências que sinalizavam a possibilidade de se implementarem políticas que, democratizando a gestão, melhorassem as condições de vida da população, assim novos programas foram instituídos no intuito de diminuir o índice de pobreza e desigualdades sociais.
Para Rosanvallon a alocação de uma renda mínima para indivíduos em situação de pobreza e exclusão social pode ser louvável do ponto de vista do dever de solidariedade, mas tem o efeito de colocar a questão do trabalho fora da cena política - “é como se estivesse liberando a sociedade de garantir a todos os cidadãos um trabalho como seu direito”.
Castel também se coloca contra o neofilantropismo e concorda que o inserido deveria contribuir com contrapartidas pela sua inserção. Mas, ao contrário de Rosanvallon, propõe que a integração política e civil com responsabilidade deveria ser acompanhada de possibilidades reais de emprego estável.

Histórico da Habitação no Brasil - Parte I

Na época de 1920, os discursos das revistas examinadas se centram na idéia de que construção de “habitações higiênicas” pelo poder público resolveria o problema habitacional.

Tais habitações substituíram os “casebres” e as “casas de cômodos”, considerados a origem de quase todos os males.

Nos anos 30 ainda que sejam apresentadas mudanças significativas na produção da habitação durante a década de 30, algumas propostas alternativas. Como exemplo, temos a indicação de um outro modo de viver que rompe a hierarquia dos espaços rígidos por meio de um ambiente integrado, dividido por cortinas e sem espaços de serviço.

Nos anos 40, alguns preceitos, já apontados nos anos anteriores, são ampliados nesta década como, por exemplo, àqueles ligados às ações higienistas a ao controle social da população. Além disso, a produção das unidades habitacionais coletivas, articuladas com outras funções como restaurante, lavanderias, enfermaria, assim como espaços para crianças, lazer e práticas esportivas, começam a ser publicadas como solução para a insalubridade presente nas moradias isoladas – casarões, mocambos, favelas e cortiços. É inevitável perceber que a política habitacional brasileira, aquela época, já começava a se referenciar aos conceitos e ás estratégias de projeto de habitação coletiva receitada pelo movimento moderno internacional.

Anos 50, nesse período, os projetos e construções dos grandes conjuntos habitacionais, emblemáticos do movimento moderno brasileiro a ser legitimado, fazem-se presentes, orientados pela premissas já apontadas nos artigos da década anterior – a produção seriada de unidades habitacionais coletivas (moradia mínima) associada aos serviços como restaurantes, lavanderias, enfermarias, locais para crianças, passeios e práticas esportivas.

Nos anos 60, a divulgação de projetos de unidades habitacionais associados aos serviços continua, porém, como foco secundário da discussão. A promulgação dos componentes pré-fabricados, aliados ao estímulo crescente da industrialização da construção, comparece como solução central ao problema habitacional brasileiro. Hoje sabemos que a promoção da industrialização da construção não foi suficiente para minimizar os dados estatísticos referentes déficit habitacional brasileiro, estimado em 2005 em quase oito milhões de unidades, segundo a Fundação João Pinheiro. 

A pré-fabricação era também usada nos projetos dos grandes conjuntos habitacionais financiados tanto pelo governo, por meio do Banco Nacional de Habitação (BNH), quanto pelas grandes indústrias, o BNH , criado em 1964, era um banco com a função de realizar operações de crédito e gerir o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) , por intermédio de bancos de bancos privados e / ou públicos e de agentes promotores, como as companhias habitacionais e as companhias de água e esgoto.

Fatos Ocorridos no Brasil Pós 2º Guerra Mundial Até 1989

• 1942/1946 – criação da CLT (consolidação das leis trabalhistas), criação de quatro instituições voltadas para o serviço de aprendizagem e bem estar (SENAI, SENAC, SESI e SESC).
• 1953 – divisão independente do Ministério da Educação e Cultura e Ministério da Saúde.
• 1956/1961 – o cunho do desenvolvimentismo no governo de Juscelino Kubitschek – plano de metas. Consolida-se a industrialização, segundo um padrão de acumulação associado dependente. Criação de Brasília em 1960.
• 1960 – Lei LOPS (Lei Orgânica da Previdência Social). Assistência Social predominou, soluções individuais com o fornecimento de alimentos, remédios, roupas, etc. e iniciou a prestação de serviços sociais básicos (alfabetização de adultos e desenvolvimento comunitário).
• 1964 – Golpe militar, repressão política que perseguiria, torturaria e exilaria os principais ícones de nossa política e cultura.
• 1967 – a maior parte dos recursos fiscais arrecadados, impostos e taxas, passou a ser administrado e gerenciado pelo Governo Federal. No âmbito da política social foram criados vários fundos: FGTS, PIS, PASEP e Salário Educação.
• 1967 – Criado INPS (Instituto Nacional de Previdência Social) com carteirinha para atendimento nos postos e centros de saúde.
• 1968 – AI nº 5 que pregava a censura e condenava pessoas que viessem a se posicionar política e culturalmente contra o regime militar.
• 1968/1974 – Criado o Ministério da Previdência e Assistência Social.
• 1971 – PRORURAL, executado pelo FUNRURAL, que estendeu aos trabalhadores do campo o início de uma legislação previdenciária efetiva.
• 1973 – PNI (Programa Nacional de Vacinação).
• 1974 – INAMPS
• 1975 – 5º Conferência de Saúde.
• 1977 – SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social).
• 1979 – Criação do FPAS (Fundo de Previdência e Assistência Social).
• 1980 – O papa João Paulo II inicia visita ao Brasil.
• 1981/1982 – Criado o CONASP (Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdênciaria).
• 1984 – Movimento pelas Diretas Já, mas governo rejeita.
• 1985 – Fim do regime militar, Tancredo é eleito Presidente mas falece, Sarney assume.
• 1985 – Formalização das Ações Integradas de Saúde (AIS), convênios com o INPAS, MS e MEC e Secretários Estaduais de Saúde, tendo como princípio a universalidade do atendimento.
• 1986 – SUDS.
• 1986 – Plano Cruzado I e II.
• 1988 – Promulgação da 8º Constituição.
• 1989 – É realizada a primeira eleição direta para Presidente, elegendo Fernando Collor de Melo.